黨領(lǐng)導(dǎo)立法是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，是確保全面依法治國(guó)偉大事業(yè)成功的根本保障。黨的十八大以來(lái)，黨對(duì)法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)基本形成，立法工作在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下朝著良法善治目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系更加完備。新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征，不僅強(qiáng)調(diào)以提高立法質(zhì)量為抓手，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，創(chuàng)新立法體制機(jī)制，而且積極推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、法治化建設(shè)，在立法中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與全面依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。
一
加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法要堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，確保黨的正確主張通過(guò)法定程序順利轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。基于此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范淵源是黨內(nèi)法規(guī)體系、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系以及黨規(guī)國(guó)法相互銜接融貫的準(zhǔn)據(jù)體系。
以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系。從黨章到條例再到規(guī)范性文件，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、制度、程序與方式等做出了權(quán)威明確規(guī)定，已經(jīng)形成較為完備的關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作體制機(jī)制的黨內(nèi)規(guī)范體系。黨章總綱明確規(guī)定，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”，“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，“黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”。《黨組工作條例》規(guī)定了黨組“把方向、管大局、保落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用以及對(duì)立法工作即“制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件”等重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》規(guī)定了黨組請(qǐng)示報(bào)告的義務(wù)以及事項(xiàng)范圍?！兜胤轿瘑T會(huì)工作條例》規(guī)定了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法的職責(zé)。需要特別指出的是，黨中央還在不同時(shí)期形成或發(fā)布了一系列專(zhuān)門(mén)文件以加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作，包括1979年“彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請(qǐng)示報(bào)告”，1991年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》，2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》，等等。這其中，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》在吸收過(guò)去有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新時(shí)代加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的要求，有許多創(chuàng)新規(guī)定，如首次明確黨中央領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)地方立法的劃分，又如，在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的同時(shí)要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用等，從而成為新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)立法最直接的效力依據(jù)和規(guī)范指引。
以憲法為核心的法律體系。現(xiàn)行憲法確認(rèn)了黨的執(zhí)政地位，確認(rèn)了黨在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位。憲法第一條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”；憲法序言中也明確指出：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……健全社會(huì)主義法治”。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，是我國(guó)以憲法為核心的法律體系形成和發(fā)展的政治基礎(chǔ)和根本原則，被立法法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等細(xì)化落實(shí)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法和行政立法的法律依據(jù)。同時(shí)，憲法也明確規(guī)定黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這意味著黨領(lǐng)導(dǎo)立法并非隨意干涉甚至取代立法，而是要尊重人大依法行使立法權(quán)，做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的對(duì)接，善于使黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志。
黨規(guī)與國(guó)法銜接融貫的內(nèi)在依據(jù)。黨規(guī)與國(guó)法基于調(diào)整事項(xiàng)范圍不同而彼此獨(dú)立，但究其根本，二者相輔相成，統(tǒng)一于黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的偉大實(shí)踐。加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法要堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范的是黨務(wù)關(guān)系，即黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)制度、程序與方式等，而國(guó)家法律主要規(guī)范的是國(guó)家權(quán)力關(guān)系，即國(guó)家立法權(quán)限、立法程序等。在此基礎(chǔ)上，黨章和憲法均明確規(guī)定黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，憲法、立法法則明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以及堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，這為實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法在黨領(lǐng)導(dǎo)立法過(guò)程中的銜接與協(xié)調(diào)奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。
二
黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要是政治領(lǐng)導(dǎo)即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。如何確保黨的重大立法決策的正確性是關(guān)鍵問(wèn)題，民主科學(xué)的決策程序則是保證重大立法決策正確的重要條件。
遵循民主集中原則。黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須堅(jiān)持民主集中制，一方面必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揚(yáng)各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性，以確保黨的立法決策的形成是黨內(nèi)民主、黨內(nèi)共識(shí)的產(chǎn)物；另一方面必須實(shí)行正確的集中，牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，保證黨的立法決策得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。
嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示匯報(bào)程序。黨組在黨委和立法機(jī)關(guān)之間扮演著上傳下達(dá)、溝通協(xié)調(diào)的紐帶作用，黨組關(guān)于重大立法問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告是立法決策的重要制度性信息來(lái)源。黨組應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，及時(shí)、全面地向黨中央反映立法中的重要問(wèn)題，反映人大代表和人民群眾對(duì)于立法的意愿和呼聲，豐富黨中央傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)的渠道，以使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。
推進(jìn)立法協(xié)商建設(shè)。各民主黨派和各界代表分別代表著各自的社會(huì)利益，這些利益之間存在沖突在所難免。執(zhí)政黨在立法決策過(guò)程中積極通過(guò)民主協(xié)商機(jī)制傾聽(tīng)各方意見(jiàn)、整合各方利益、加強(qiáng)各方團(tuán)結(jié)、謀求各方共識(shí)，有助于提高立法決策的科學(xué)性與民主性。立法協(xié)商目前還沒(méi)有形成明確的、可操作的制度程序，因此，在完善立法決策程序中應(yīng)該注意這方面的制度建設(shè)。
強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督程序。黨的十八大以來(lái)，實(shí)踐中已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，如黨中央將歷次會(huì)議中提出的立法任務(wù)進(jìn)行分解，確定牽頭單位和參加單位，明確時(shí)間表，對(duì)黨的立法決策的落實(shí)情況進(jìn)行督辦。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)加強(qiáng)了對(duì)憲法實(shí)施、立法任務(wù)等落實(shí)情況的督察以及對(duì)習(xí)近平總書(shū)記重要批示指示落實(shí)情況的督辦。這些有益的做法和經(jīng)驗(yàn)亟待上升為黨內(nèi)規(guī)范，以保證黨的立法決策得到有效貫徹落實(shí)。
三
黨領(lǐng)導(dǎo)立法的目的在于使黨的主張上升為國(guó)家意志，黨的主張如果不轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，則只對(duì)黨內(nèi)有效而無(wú)法作為治國(guó)理政的依據(jù)。就黨的主張向國(guó)家意志的轉(zhuǎn)化設(shè)定權(quán)威管用的程序安排十分必要。
立法啟動(dòng)環(huán)節(jié)。這是立法過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它決定了立法機(jī)關(guān)審議議題的方向和范圍。黨在立法啟動(dòng)中起著十分重要的作用，但并非所有立法都由黨發(fā)起，只有那些重大立法才由黨發(fā)起。實(shí)踐中黨啟動(dòng)立法的方式主要包括：交辦重大立法任務(wù)，通過(guò)會(huì)議決議、文件等部署重大立法工作，提出修憲建議和立法建議，審定批準(zhǔn)立法規(guī)劃，批準(zhǔn)重要立法項(xiàng)目等。其中，立法建議與法律議案不同，黨本身不具有立法提案權(quán)，而是通過(guò)提出立法建議對(duì)立法過(guò)程實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。例如，2018年修憲就是由黨中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出修憲建議，并委托它依照法定程序提出憲法修正案議案，提請(qǐng)全國(guó)人大審議。黨的十八大以來(lái)，黨中央提出立法建議的態(tài)度日益主動(dòng)明確，就國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)環(huán)境、科技創(chuàng)新、涉外法治體系建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域、前沿領(lǐng)域立法做出重要指示，國(guó)家立法機(jī)關(guān)迅速跟進(jìn)，將落實(shí)中央重大決策部署作為立法工作的重中之重，整體呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、效果好的特點(diǎn)。
法律形成環(huán)節(jié)。這是國(guó)家立法機(jī)關(guān)落實(shí)黨的重大決策部署、把黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律的過(guò)程。首先，有提案權(quán)主體根據(jù)黨的主張向立法機(jī)關(guān)提出法律議案；其次，在法案表決中，黨員代表應(yīng)當(dāng)秉持黨員義務(wù)優(yōu)先原則，堅(jiān)決擁護(hù)和貫徹黨的主張，并積極向非黨員代表宣傳黨的主張，保證黨的主張順利轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志；最后，法案表決通過(guò)、國(guó)家法律頒布，體現(xiàn)黨的主張與人民意志的統(tǒng)一，成為黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民等的普遍行為準(zhǔn)則。國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)黨的主張的貫徹落實(shí)體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。盡管黨的主張與國(guó)家法律的本質(zhì)一致，但二者內(nèi)容和形式不同，國(guó)家立法機(jī)關(guān)的落實(shí)行為并非被動(dòng)的、無(wú)意義的重復(fù)。黨的主張由黨的會(huì)議集體決定，代表黨內(nèi)意志，受到黨內(nèi)法規(guī)約束，而國(guó)家法律由立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)徸h通過(guò)，代表人民共同意志，具有國(guó)家強(qiáng)制力，黨的立法主張只有經(jīng)過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，才可以作為治國(guó)理政的依據(jù)。
綜上所述，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨相統(tǒng)一，建設(shè)黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的規(guī)范體系；堅(jiān)持完善黨對(duì)立法重大問(wèn)題的決策程序，提高決策科學(xué)性與民主性；堅(jiān)持完善黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志的程序，確保黨的主張順利轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。
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責(zé)任編輯：陳金霞
