民主是全人類的共同價值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央總結(jié)民主法治發(fā)展實踐經(jīng)驗，深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，提出了全過程人民民主這一具有原創(chuàng)性、標志性意義的重大理念，強調(diào)人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。黨的二十大報告對“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”作出部署，強調(diào)全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，把發(fā)展全過程人民民主作為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的重要內(nèi)容，為新時代新征程發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明指明了前進方向、提供了根本遵循。
立法是國家重要的政治活動，擔負著將黨的主張通過法定程序上升為國家意志的重要使命。在立法工作中堅持和踐行全過程人民民主重大理念，是貫徹黨的群眾路線、踐行黨的性質(zhì)宗旨的具體體現(xiàn)，是發(fā)揮人民代表大會制度重要制度載體作用的必然要求，也是立法工作必須遵循的基本原則。全國人大及其常委會高度重視在立法工作中堅持和踐行全過程人民民主，以實現(xiàn)人民對國家治理的有序參與。十三屆全國人大期間，全國人大及其常委會修改了全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、地方組織法，在總則部分增加堅持全過程人民民主的原則和要求，同時作出一系列具體的制度設計，將其轉(zhuǎn)化成科學有效的法律制度安排，人民當家作主的制度體系進一步完善。全過程人民民主在立法實踐中形成的科學合理制度安排，確保了把維護人民利益、反映人民愿望、保障人民權益、增進人民福祉體現(xiàn)在法律條文上、落實到立法工作中，廣泛凝聚立法共識，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。
一、堅持人民主體地位，充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用
習近平總書記指出：“要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應。要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。”在我國，國家的一切權力屬于人民。人大代表由人民民主選舉產(chǎn)生，代表人民通過代表大會行使國家權力，是黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁。人大代表依法參加行使立法權，把反映民情民意、監(jiān)督政府依法履職和推動解決實際問題有機結(jié)合起來，是發(fā)展全過程人民民主的生動實踐。
充分保障代表依法參加行使立法權。通過人民代表大會行使立法權，是法律賦予人大代表的光榮職責。就全國人大而言，自2015年起，連續(xù)8年提請全國人民代表大會審議重要法律案，先后審議通過了憲法修正案、監(jiān)察法、外商投資法、民法典、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、地方組織法等重要法律，以及關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定等。按照法律規(guī)定，在大會舉行前的一個月及時將有關法律草案發(fā)給代表，組織代表集體研讀討論，保障代表充分了解和高質(zhì)量審議法律案。這些都是保障全國人大代表代表人民直接參加行使國家立法權的重要舉措。
健全完善代表參與立法工作的體制機制。十三屆全國人大常委會高度重視代表工作，制定《關于加強和改進全國人大代表工作的具體措施》，建立與列席常委會會議的代表座談機制等，形成了一系列制度成果和實踐成果。具體到立法領域，主要有以下體現(xiàn)：統(tǒng)籌代表議案建議辦理與立法規(guī)劃計劃編制工作，及時把人民群眾關心關切的事項提上立法日程；完善法律草案征求全國人大代表意見工作機制，更加注重發(fā)揮具有相關法律工作背景代表以及提出相關議案建議的代表的作用；積極邀請代表參加立法調(diào)研、座談研討、立法評估等活動，認真聽取代表意見建議，拓展聽取代表意見建議的途徑和方式，重視對代表意見采納情況的反饋，等等。
在代表議案、建議提出和辦理工作中踐行全過程人民民主。依法提出議案和建議，是法律賦予人大代表的重要職責。人大代表同廣大人民群眾工作生活在一起，最了解民情民意，將人民群眾的所思所想所愿所盼，以議案和建議形式傳遞給各級國家立法機關，是依法履職的重要方式。各級人大代表通過深入調(diào)查研究，體察社情民意，找出具有普遍性、共通性且適宜在法律法規(guī)和制度政策上推動解決的問題，進行前瞻性思考，形成具有建設性的解決問題的思路，進而提出議案和建議，彰顯“人民選我當代表，我當代表為人民”的責任和擔當。認真審議代表議案，研究辦理代表建議，是國家機關的法定職責。全國人大及其常委會將辦理代表議案建議與研究制定立法規(guī)劃計劃、起草修改法律等工作結(jié)合起來，將人大代表的真知灼見轉(zhuǎn)化體現(xiàn)為法律制度和工作舉措，推動解決代表關注、群眾關心的重點難點問題，是堅持和踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)。例如，全國人大常委會2020年修改未成年人保護法，采納了214名代表提出的完善青少年控煙長效機制，強化父母或者其他監(jiān)護人監(jiān)護職責，建立侵害未成年人違法犯罪人員信息查詢系統(tǒng)，落實強制報告制度，加強網(wǎng)絡信息內(nèi)容監(jiān)管等意見。
二、科學編制立法規(guī)劃計劃，將人民群眾關心關切的事項及時納入立法議程
有立法權的各級人大在編制立法規(guī)劃計劃方面，普遍建立了立法項目征集和論證制度，廣泛聽取人大代表、政府部門、專家學者等各方面意見，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。
自八屆全國人大常委會以來，每屆編制五年立法規(guī)劃，每年編制立法工作計劃，通過立法規(guī)劃計劃，明確立法工作的指導思想、重點任務和具體要求。一是立法規(guī)劃計劃中很多重要立法項目都來自代表提出的議案和建議。例如，在2017年十二屆全國人大五次會議期間，針對網(wǎng)絡上一度出現(xiàn)的丑化、詆毀英雄烈士的現(xiàn)象，184位全國人大代表建議制定英雄烈士保護法。全國人大常委會認真研究代表意見和建議，及時將制定英雄烈士保護法列入立法規(guī)劃計劃，并抓緊制定通過。二是因應黨和國家事業(yè)發(fā)展的形勢變化，適時調(diào)整立法規(guī)劃計劃，以更好適應經(jīng)濟社會發(fā)展和保護人民利益的要求。例如，新冠疫情暴發(fā)后，一些代表積極提出加強疫情防控立法工作的建議，十三屆全國人大常委會對這些意見進行了認真研究，制定了強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃，將代表意見較為集中的修改野生動物保護法、傳染病防治法、突發(fā)事件應對法等項目列入計劃，針對重點立法項目建立由全國人大和國務院有關方面組成的工作專班，加快立法修法工作進程，依法維護人民群眾生命健康安全。
黨的二十大報告擘畫了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，新時代新征程的立法工作要自覺主動對標對表黨的二十大提出的目標任務，深入分析中國式現(xiàn)代化的立法需求，把立法決策同改革發(fā)展決策更好結(jié)合起來，擬定好立法規(guī)劃計劃，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。
三、完善發(fā)展全過程人民民主的法律制度和程序機制，確保人民當家作主
法律是人民意志的集中體現(xiàn)。我們黨在領導國家制度和法律制度建設中，歷來重視科學立法、民主立法，在法律制度設計和立項、起草、審議、論證、評估等全流程各環(huán)節(jié)充分聽取廣大人民群眾意見和建議，保障人民當家作主。
新中國第一部憲法即“五四憲法”，特別注重充分發(fā)揚人民民主，組建了具有廣泛代表性的憲法起草委員會，毛澤東同志在憲法草案的說明中指出，“起草憲法采取了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法。這個憲法草案，結(jié)合了少數(shù)領導者的意見和八千多人的意見，公布以后，還要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合。這就是領導和群眾相結(jié)合，領導和廣大積極分子相結(jié)合的方法。過去我們采用了這個方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用這個方法?！痹诤罄m(xù)的組織發(fā)動群眾對憲法草案提出修改意見過程中，共有1.5億多人參與學習、宣傳和討論，充分體現(xiàn)了人民民主，彰顯了“五四憲法”是一部真正意義上的人民憲法。
全國人大及其常委會不僅通過立法修法為發(fā)展全過程人民民主提供更加有效的制度保障，而且堅持在法律草案起草和審議過程中，暢通社情民意反映和表達渠道，廣泛聽取各方面意見建議并積極反饋，及時回應社會關切。
發(fā)展全過程人民民主的法律制度安排進一步完善。全國人大組織法、地方組織法完善支持和保障代表依法履職的制度機制，建立代表聯(lián)系人民，人大常委會組成人員、專門委員會、工作委員會聯(lián)系代表的工作制度。地方組織法增加要求地方政府制定規(guī)范性文件公開征求意見機制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處可以根據(jù)實際情況建立居民列席有關會議的制度。全國人大議事規(guī)則增加全國人大會議公開、大會設發(fā)言人、代表團接受新聞媒體采訪、大會公開報道等許多制度措施和具體規(guī)定。這些規(guī)定對于更好地踐行全過程人民民主，推動全過程人民民主更加具體、更加生動地落實到國家政治生活和社會生活中，提供了堅實的法律制度保障。
人民意愿在有關立法中得到更好貫徹體現(xiàn)。在具體立法修法工作中，全面貫徹和踐行全過程人民民主，對各方面反映較多、實踐中較為突出的問題積極予以回應，努力做到“民有所呼、法有所應”。例如，在編纂民法典過程中，完善“高空拋物墜物”規(guī)則，解決“頭頂上的安全”問題；加強對民間借貸的管控，明確規(guī)定禁止高利放貸；完善客運合同規(guī)則，解決“霸座”、“強搶方向盤”等問題。又如，針對人民群眾反映強烈的食品浪費頑疾，制定反食品浪費法，運用法治力量整治鋪張浪費行為，倡導文明、健康、簡約、適度的消費理念，在全社會形成節(jié)約光榮、浪費可恥的道德風尚。
人民群眾有序參與立法、表達意愿關切的程序機制更加健全完善。改革開放以來，各級立法機關逐步健全完善民主立法工作機制，實踐中形成了立法調(diào)研、座談、論證、聽證、咨詢、評估等成熟完備的程序制度，其中受眾面最廣的是法律法規(guī)草案向社會公開征求意見制度。法律法規(guī)草案在每一次審議后，原則上都要通過網(wǎng)絡向全社會公布，公開征求意見。以十三屆全國人大常委會為例，截至2023年1月，共有154件次法律草案在網(wǎng)上公開征求意見，參與人次近110萬，共提出337萬余條意見建議。十三屆全國人大常委會建立法制工作委員會發(fā)言人機制，通過定期召開的記者會向公眾反饋法律草案公開征求意見的情況。此外，全國人大常委會和一些有立法權的地方人大常委會還制定出臺關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢、關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估方面的工作規(guī)范，法律法規(guī)通過前評估工作規(guī)范，基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則等，多層次、全方位、多渠道聽取各方面意見，認真梳理研究分析收集的意見建議，吸收合理的意見以完善法律法規(guī)草案，并通過發(fā)言人記者會、專題采訪等形式，向社會通報征求意見及吸收采納情況，及時回應社會關切，充分保障人民通過各種途徑實現(xiàn)對立法的有序參與。
四、設立完善基層立法聯(lián)系點，發(fā)揮好人民意愿直達國家立法機關的“直通車”作用
全過程人民民主重大理念的提出，始于立法工作，始于基層立法聯(lián)系點。2014年10月，黨的十八屆四中全會專題研究全面依法治國，要求深入推進科學立法、民主立法，明確提出要建立基層立法聯(lián)系點制度。為了落實這一部署要求，2015年全國人大常委會法工委在上海虹橋街道、江西景德鎮(zhèn)、湖北襄陽、甘肅臨洮設立第一批基層立法聯(lián)系點，作為聽取基層群眾對法律草案、立法規(guī)劃計劃等意見的“直通車”，使國家立法更加接地氣、察民情、聚民智。2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點，同正在參加法律草案意見建議征詢會的社區(qū)居民代表親切交流時明確指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的。”黨的二十大報告進一步提出，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯(lián)系點”。
自2019年習近平總書記考察上海虹橋基層立法聯(lián)系點以來，全國人大常委會法工委加快基層立法聯(lián)系點建設，于2020年7月、2021年7月、2022年7月又設立三批基層立法聯(lián)系點。目前，全國人大常委會法工委共設立了31個基層立法聯(lián)系點和1個立法聯(lián)系點，實現(xiàn)了全國31個?。▍^(qū)、市）全覆蓋，涵蓋人大各級組織形式，輻射帶動省市兩級人大建立5500余個立法聯(lián)系點，形成國家級、省級、設區(qū)的市（自治州）級聯(lián)系點三級聯(lián)動的工作體系。積極發(fā)揮基層立法聯(lián)系點在立法工作中的重要作用，截至2023年1月，全國人大常委會法工委先后就152部法律草案、年度立法計劃等通過基層立法聯(lián)系點征求基層群眾意見建議15000余條，2800余條意見建議被不同程度采納吸收。
基層立法聯(lián)系點設立在基層一線單位，極大豐富和拓展了國家立法、地方立法集中民意、匯聚民智的渠道和方式，讓基層群眾更多從旁觀者變?yōu)閲曳芍贫日叩膮⑴c者、貢獻者，使國家頂層設計直接反映和體現(xiàn)了基層群眾的智慧和意愿?；鶎恿⒎?lián)系點已經(jīng)成為新時代立法工作踐行全過程人民民主重大理念的重要實踐平臺，是中國式民主的一張靚麗名片，充分彰顯了中國特色社會主義民主政治的制度優(yōu)勢，在發(fā)展全過程人民民主、增強國家治理效能方面發(fā)揮著獨特作用，贏得了國內(nèi)外的廣泛關注和贊譽。
五、在合憲性審查和備案審查工作中認真研究處理公民、組織提出的審查建議，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權
習近平總書記指出：“黨領導人民制定和實施憲法，最根本的目的是維護人民利益、反映人民意愿、保障人民權益、增進人民福祉?！秉h的十八大以來，黨中央把依憲治國、依憲執(zhí)政擺在突出位置，積極穩(wěn)妥推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，注重發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，切實保護公民合法權益。
十三屆全國人大及其常委會貫徹黨中央決策部署，全面加強憲法實施和監(jiān)督工作，如在制定修改監(jiān)察法、刑事訴訟法、人民法院組織法和人民檢察院組織法、外商投資法、公職人員政務處分法、人口與計劃生育法等法律，通過關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)、關于設立成渝金融法院、關于中國人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級制度等決定中，對涉及的合憲性、涉憲性問題進行研究審查，充分聽取各有關方面意見建議，遵循憲法規(guī)定和憲法原則作出適當處理，確保憲法得到完整準確全面貫徹，確保立法體現(xiàn)人民意志、保障人民權益。
立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，公民、組織認為法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構(gòu)進行研究，這是保證人民群眾對國家立法工作知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的重要制度設計。從2017年至今，全國人大常委會每年都聽取和審議法制工作委員會關于年度備案審查工作情況的報告。十三屆全國人大以來，進一步加強備案審查制度和能力建設，委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》；法制工作委員會制定《關于建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制的若干規(guī)定》，修改《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程》，建立健全備案審查信息平臺，同有關方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，規(guī)范備案審查工作流程，從制度上保證有件必備、有備必審、有錯必糾。十三屆全國人大期間，共收到1.7萬多件審查建議，我們對審查建議逐一登記、逐件研究，督促糾正了一批人民群眾集中反映、影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件。2019年在中國人大網(wǎng)開通審查建議在線提交平臺，實現(xiàn)審查建議“一鍵提交”，為公民、組織提出審查建議提供更為方便快捷的渠道。
人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義。黨的二十大報告指出，“到二〇三五年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全過程人民民主制度更加健全，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”；未來五年的主要目標任務之一是，“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高，中國特色社會主義法治體系更加完善”。新時代新征程的立法工作，必須堅持人民主體地位，既要擔負起為堅持和發(fā)展全過程人民民主提供法治保障的歷史使命，又要擔負起自覺踐行全過程人民民主重大理念的政治責任，不斷健全完善人大代表和人民群眾依法有序參與立法工作的體制機制，以生動鮮活的立法實踐書寫發(fā)展全過程人民民主的新篇章，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興貢獻強大民主法治力量。
責任編輯：肖景華
