一條熱線撬動的“治理革命”
——北京市“接訴即辦”改革情況調(diào)研報告
中國人民大學(xué)、北京市黨建研究所聯(lián)合調(diào)研組
北京市堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記對北京重要講話精神，從2019年開始推進“接訴即辦”改革，用一條熱線撬動“治理革命”，形成落實以人民為中心發(fā)展思想的生動實踐，創(chuàng)造了超大城市治理的北京樣本。
一、主要做法
“接訴即辦”是北京市貫徹以人民為中心發(fā)展思想，以12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺為主渠道，通過體制機制創(chuàng)新和業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)性再造，對群眾訴求快速響應(yīng)、高效辦理、及時反饋的為民服務(wù)長效機制。其主要做法集中體現(xiàn)為“一個小組、一條熱線、一張派單、一份卷子、一套機制”。
一個小組抓統(tǒng)籌，強化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計和整體推進。設(shè)立“接訴即辦”改革專項小組，在市委全面深化改革委員會領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)全市“接訴即辦”改革工作的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃、整體推進，通過建立健全定期調(diào)度、會商研判、每月一題、專項攻堅等工作機制，實現(xiàn)了面上工作整體推動，重點問題掛賬督辦，共性問題一攬子攻堅。各級各部門普遍結(jié)合實際成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、專項小組或工作專班，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、市級部門和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)（簡稱“街鄉(xiāng)”）以及承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位落實、社區(qū)（村）響應(yīng)、專班推動的責(zé)權(quán)明晰的領(lǐng)導(dǎo)體系和工作體系。
一條熱線聽訴求，實現(xiàn)對社情民意的全渠道、全時段、全方位響應(yīng)。建立全市統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線受理平臺，將全市338個街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個區(qū)、有關(guān)市級部門和公共服務(wù)企業(yè)全部接入，市區(qū)街三級政府機構(gòu)組建專班承接熱線派單，公共服務(wù)企業(yè)24小時在線支持，形成“統(tǒng)一模式、統(tǒng)一標準、左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動”的熱線服務(wù)體系。同時開通“12345網(wǎng)上接訴即辦”平臺，上線運行“北京市12345”微信小程序，建設(shè)并完善涵蓋“人民網(wǎng)”地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、國家政務(wù)服務(wù)投訴與建議微信小程序、國辦互聯(lián)網(wǎng)+督查平臺、政務(wù)微博、政務(wù)頭條號、手機APP的統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)工作平臺，打造從“耳畔”到“指尖”的全方位服務(wù)熱線，實現(xiàn)全年365天、7×24小時對群眾訴求的全渠道響應(yīng)。
一張派單管到底，建立群眾訴求辦理的閉環(huán)運行機制。對于群眾訴求實施“首派負責(zé)”制，所有訴求直派街鄉(xiāng)，街鄉(xiāng)能夠自行解決的，及時就地解決；需要跨部門解決的復(fù)雜問題，由街鄉(xiāng)啟動“吹哨報到”機制，調(diào)動相關(guān)部門力量共同研究解決；需要進一步研究辦理和回復(fù)的，及時做好溝通解釋和安撫工作。同時，探索訴求聯(lián)合雙派制度，將涉及街鄉(xiāng)和市區(qū)兩級部門的訴求，派街鄉(xiāng)的同時，派區(qū)政府或市級部門，縮短“條”“塊”銜接周期，形成工作合力。建立群眾訴求分級分類快速響應(yīng)機制，由12345熱線平臺根據(jù)訴求輕重緩急程度和行業(yè)標準，針對不同訴求類型，實施四級響應(yīng)。具體承辦人對每件訴求辦理情況點對點向群眾反饋，熱線中心通過回訪征求群眾對工作的評價，形成接訴、辦理、督辦、反饋、評價的閉環(huán)運行機制，做到“事事有回音、件件有落實、效果有反饋”。
一份卷子壓責(zé)任，構(gòu)建以人民為中心的考核評價體系。建立以接訴響應(yīng)率、問題解決率和群眾滿意率為基本指標的“三率”考評機制，每月對各街鄉(xiāng)、各區(qū)、市級部門、承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位進行考評，并通報排名。針對群眾反映較多的行業(yè)問題增設(shè)“部門+行業(yè)”聯(lián)合考評。對解決群體性訴求、歷史遺留問題給予加分，強化為民服務(wù)和群眾滿意導(dǎo)向。在此基礎(chǔ)上，進一步聚焦幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶“七有”要求和市民群眾便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性“五性”需求，創(chuàng)建監(jiān)測評價指標體系，綜合評價相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展和“接訴即辦”情況，引導(dǎo)市區(qū)兩級補短板、強弱項，有針對性增加公共服務(wù)有效供給，更好滿足市民對美好生活的向往。
根據(jù)對群眾訴求的大數(shù)據(jù)分析，北京市“接訴即辦”改革專項小組將群眾訴求反映集中的問題重點督辦，房產(chǎn)證辦證難、預(yù)付式消費退費難、老舊小區(qū)改造推進難等一批久拖未決的“硬骨頭”被“啃”了下來。圖為大興區(qū)羅奇營小區(qū)回遷居民拿到盼了10年的房產(chǎn)證?！”本┦悬h建研究所供圖
一套機制促提升，持續(xù)推動超大城市治理向精細化、智慧化轉(zhuǎn)型。建立“日通報、周匯總、月分析”機制，每日匯總分析群眾訴求情況，為市委市政府決策提供支撐。建設(shè)以訴求量分析、類別分析、地域分析、考核排名、城市問題臺賬為主要內(nèi)容的大數(shù)據(jù)分析決策平臺，實現(xiàn)了全市熱線受理數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯總和深度分析運用。2021年以來，北京市將“接訴即辦”作為“我為群眾辦實事”實踐活動的重要抓手，通過大數(shù)據(jù)匯聚分析，“算”出百姓“吐槽”最集中的民生問題，開展“每月一題”專項治理，推動12345市民服務(wù)熱線從服務(wù)平臺向民生大數(shù)據(jù)平臺、城市治理平臺升級，使城市治理更加主動智能、精細精準。
二、實踐成效
經(jīng)過兩年多的探索，北京市“接訴即辦”改革穩(wěn)步實施，城市治理能力明顯提升，黨政機關(guān)工作導(dǎo)向、黨員干部工作作風(fēng)以及群眾感受、社會評價明顯向好，以優(yōu)良成效交出了人民至上的“北京答卷”。
以人民為中心發(fā)展思想的“新實踐”探索。在“接訴即辦”改革中，牢固樹立“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，始終堅持以人民為中心，推動政府公共服務(wù)供給模式從政府“端菜”變?yōu)槿罕姟包c菜”，從“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷?，實現(xiàn)了政府服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。同時，聚焦“七有”要求和“五性”需求，把“以人民為中心”理念具體轉(zhuǎn)化為可操作的測量指標體系，引導(dǎo)和推動各級政府向前一步推動治理變革，通過主動解決問題提升城市治理效能。如2021年以來，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析，市改革專項小組將“拖欠工資問題”納入“每月一題”重點督辦，4月份12345市民服務(wù)熱線反映同類問題比2月份下降48.7%。兩年來，房產(chǎn)證辦證難、預(yù)付式消費退費難、老舊小區(qū)改造推進難等一批久拖未決的“硬骨頭”被“啃”了下來。有區(qū)委書記表示，“把群眾的問題和困難想在前面，解決在前端，‘主動辦’就一定能夠得到群眾的認可?！苯刂?021年5月，12345市民服務(wù)熱線共受理群眾來電反映2276萬件，響應(yīng)率始終保持100%，解決率從53%提升到86%，滿意率從65%增長到90%。
黨建引領(lǐng)基層治理的“新路徑”探索。北京市在“接訴即辦”改革中，始終堅持黨建引領(lǐng)，注重將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢。突出加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，將“接訴即辦”作為各級黨委政府“一把手”工程。注重發(fā)揮黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以市民訴求為最直接的“哨源”，以街鄉(xiāng)、社區(qū)村黨組織為“軸心”，街鄉(xiāng)黨組織“吹哨”，上級部門、轄區(qū)單位“報到”，將黨的組織體系與基層治理體系有機融合，構(gòu)建起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的多元共治的格局，有效助力了“四個中心”功能建設(shè)和“四個服務(wù)”水平提升。社區(qū)干部普遍反映，“有黨建作引領(lǐng)，我們抓基層治理的方向感更明了、底氣更足了、統(tǒng)籌各方更有力度了；以基層治理為落腳，社區(qū)黨建工作更實了、成效更顯了、基層黨組織的組織力凝聚力戰(zhàn)斗力更強了”。
新時代群眾路線的“新范式”探索。北京市在“接訴即辦”改革中，堅持工作下抓兩級，市委抓到街鄉(xiāng)、區(qū)委抓到社區(qū)村。賦予街鄉(xiāng)對轄區(qū)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能，推動治理重心下移、行政權(quán)力下放、治理力量下沉，形成到基層一線、群眾身邊解決問題的新導(dǎo)向。各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部堅持“眼睛向下”“腳步向前”，從過去坐在辦公室看“轉(zhuǎn)播”到現(xiàn)在現(xiàn)場“直播”，作風(fēng)明顯轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了市區(qū)各部門圍著街鄉(xiāng)轉(zhuǎn)、街鄉(xiāng)圍著社區(qū)轉(zhuǎn)、黨員干部圍著群眾轉(zhuǎn)。著眼做好送上門的群眾工作，探索形成了“三轉(zhuǎn)三包三上門”等群眾工作模式?！叭D(zhuǎn)”，即“圍著一線轉(zhuǎn)、圍著群眾轉(zhuǎn)、圍著問題轉(zhuǎn)”，明確重點地區(qū)、核心人群、難點問題，強化工作靶向性；“三包”，即“領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村（社區(qū)）、兩委包戶”，廣泛動員各級力量，構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、村三級職能體系，強化職責(zé)任務(wù)分工；“三上門”，即“合理訴求上門辦、不合理訴求上門勸、咨詢建議上門談”。通過直面群眾、直面現(xiàn)場、直面問題，把“接訴即辦”的日常工作作為踐行群眾路線的生動課堂，拉近了與群眾的距離，密切了黨群干群關(guān)系。“接訴即辦”改革以來，市信訪辦接待來訪總?cè)舜巍⒓w訪人次連續(xù)兩年實現(xiàn)兩位數(shù)下降。市民紛紛反映，家門口的事有人管、有人辦了，點贊“12345真管用”。
黨和政府應(yīng)考能力的“新提升”探索。北京市在“接訴即辦”改革中，通過做好每一篇群眾訴求“命題作文”，不斷提升承擔(dān)重大任務(wù)、應(yīng)對突發(fā)事件、防范化解風(fēng)險的能力。2019年國慶70周年期間全市實現(xiàn)刑事警情“零接報”，重點區(qū)域周邊治安“零發(fā)案”，12345市民服務(wù)熱線來電總量和訴求量“雙下降”，“接訴即辦”機制在其中發(fā)揮了重要作用。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，北京市12345市民服務(wù)熱線迅速增設(shè)發(fā)熱咨詢、心理咨詢、涉外防疫服務(wù)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等“六線一席”，對涉疫情訴求提級響應(yīng)、優(yōu)先辦理，一方面實時監(jiān)測疫情關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，及時反映全市防疫資源調(diào)配、精準防控各方面的社情民意，同時深度挖掘大數(shù)據(jù)，繪制涵蓋60萬條疫情數(shù)據(jù)的風(fēng)險區(qū)域分級圖和點位圖，報送疫情防控信息1095份，為市委市政府制定防控政策、完善防控措施提供了重要參考，在打贏首都疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中功不可沒。
三、基本經(jīng)驗
北京市“接訴即辦”改革，核心要義在于推動以人民為中心的發(fā)展思想在京華大地形成生動實踐，落地生根、開花結(jié)果。其基本經(jīng)驗可以歸納為“五個堅持”。
堅持黨建引領(lǐng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理效能。堅持黨建引領(lǐng)，是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、基層黨組織的職責(zé)使命和現(xiàn)階段基層治理現(xiàn)實條件決定的。習(xí)近平總書記指出，在統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想中，起決定性作用的是新時代黨的建設(shè)新的偉大工程。北京市在推進“接訴即辦”改革中，不斷強化黨的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)，教育引導(dǎo)各級黨組織和廣大黨員干部牢記“看北京首先要從政治上看”的要求，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。在實踐中將黨建引領(lǐng)落實為把方向、保大事、建機制、促服務(wù)的實際舉措，聚焦深入落實首都城市戰(zhàn)略定位，強化“四個中心”建設(shè)，提高“四個服務(wù)”水平，圍繞服務(wù)保障慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年、籌備北京冬奧會冬殘奧會、做好常態(tài)化疫情防控等大事要事，充分發(fā)揮黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，增強黨組織的政治功能和組織功能，把黨員干部人才動員起來，把群眾團結(jié)起來，凝聚起推動首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化的智慧和力量。
北京市朝陽區(qū)勁松北社區(qū)根據(jù)居民訴求，在新改建的“美好會客廳”幫助居民解決了很多煩心事、揪心事，讓40年的老小區(qū)居民獲得感幸福感安全感大大提升。圖為2019年12月的一天，物業(yè)安保和綠化負責(zé)人記錄居民提出的冬季植物養(yǎng)護和停車建議?！?/font>北京市黨建研究所供圖 北京日報記者 戴冰/攝
堅持兩點論和重點論相統(tǒng)一，真正壓實各方主體治理責(zé)任。面對艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，習(xí)近平總書記多次強調(diào)堅持兩點論與重點論的辯證統(tǒng)一，注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破帶動全局。北京市在“接訴即辦”改革中，堅持把街鄉(xiāng)作為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本單元，牢牢抓住街鄉(xiāng)這個“牛鼻子”和“突破口”，推動權(quán)力向街鄉(xiāng)下放、資源向街鄉(xiāng)聚集、力量向街鄉(xiāng)下沉、責(zé)任在街鄉(xiāng)壓實。探索訴求直派和聯(lián)合雙派相結(jié)合，將責(zé)任向市區(qū)兩級政府部門、公共服務(wù)企業(yè)等各方主體延伸。組織、紀檢等黨委工作部門也根據(jù)各自職能定位參與到“接訴即辦”中，把“接訴即辦”工作情況納入各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核考察、開展專項執(zhí)紀問責(zé)監(jiān)督，為壓實各方治理主體責(zé)任提供有效的激勵和約束。
堅持全周期理念，真正形成全程閉環(huán)治理格局。習(xí)近平總書記在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作時強調(diào)，要樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。北京市在“接訴即辦”改革中，將訴求辦理分為若干階段和環(huán)節(jié)，并在每一階段實施跟蹤介入，實現(xiàn)全流程管控，形成管理閉環(huán)。其中，問題識別與派單是發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，其核心是第一時間將群眾訴求轉(zhuǎn)化為可操作、可解決的治理事件，并精準確定責(zé)任主體。訴求辦理與解決是解決環(huán)節(jié)，其核心是不同治理主體調(diào)動自身資源，在權(quán)限和職責(zé)范圍內(nèi)解決民眾訴求。結(jié)果考評與反饋是評價環(huán)節(jié)，其核心是回答問題是否得到真正解決、訴求主體是否滿意。治理預(yù)警和反思是改進提升環(huán)節(jié)，其核心是回答在問題解決過程中，能否通過基礎(chǔ)性制度創(chuàng)新和治理創(chuàng)新來減少問題和訴求產(chǎn)生，努力實現(xiàn)“主動治理、未訴先辦”，從源頭上減少治理風(fēng)險，實現(xiàn)超大城市治理的可持續(xù)。
堅持法治思維，形成全面立體制度體系。習(xí)近平總書記指出，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。北京市在“接訴即辦”改革中，一方面分類建章立制，明確多層次、多類型治理主體的職責(zé)，規(guī)范和完善全過程閉環(huán)管理，通過制度實現(xiàn)問題與治理主體之間有效鏈接，推動實現(xiàn)評價與反饋本身的合法性、有效性；同時，根據(jù)實踐發(fā)展不斷改進、完善和充實現(xiàn)行制度，推進“接訴即辦”工作標準化規(guī)范化，體現(xiàn)了“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的辯證關(guān)系。兩年間，北京市各級先后出臺包括《關(guān)于優(yōu)化提升市民服務(wù)熱線反映問題“接訴即辦”工作的實施方案》、《關(guān)于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》等相關(guān)工作制度832項，初步構(gòu)建起“上下貫通、銜接有效”的制度體系。2021年以來，北京市正式啟動《接訴即辦條例》立法工作，將實踐中證明行之有效的機制上升為法律條款，用法治保障改革的深入推進。
堅持系統(tǒng)思維，走可持續(xù)治理路子。習(xí)近平總書記在論述社會治理時多次強調(diào)，要堅持問題導(dǎo)向，把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。在城市治理實踐中，群眾反映的問題構(gòu)成了對城市治理的反饋，只有及時有效回應(yīng)，才能形成良性互動。北京市通過回應(yīng)群眾咨詢、解決群眾訴求，提升治理水平；首都群眾通過問題解決和需求滿足再次反饋城市治理中存在的問題，經(jīng)過多輪良性循環(huán)往復(fù)，最終達到一個較高質(zhì)量的平衡。北京市在專項治理取得成效基礎(chǔ)上，著力在系統(tǒng)治理、源頭治理上發(fā)力，通過大數(shù)據(jù)分析“算”出民生痛點、治理堵點，綜合施策消除問題產(chǎn)生的根源，推動“有一辦一”的被動響應(yīng)向“舉一反三”的主動治理轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)城市治理長效化、可持續(xù)。
