深化立法領(lǐng)域改革
沈春耀
黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)新的歷史條件下全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，在“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”部分中明確提出深化立法領(lǐng)域改革的任務(wù)要求。貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，必須堅(jiān)持全面依法治國(guó)，深化立法領(lǐng)域改革，在法治軌道上進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。
一、改革和法治需要雙輪驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)
改革和法治相輔相成、相伴而生。直觀來看，改革意味著“破”和“變”，而法治意味著“立”和“定”，二者表面上似乎不一致甚至相矛盾，但本質(zhì)上，改革和法治是“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統(tǒng)一，二者是分不開的。古今中外的各種變法、新政，都是同立法、立制聯(lián)系在一起的，是密不可分的。
1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)開啟我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，社會(huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)入蓬勃發(fā)展新階段。立法是實(shí)行法治的前提和基礎(chǔ)。“不以規(guī)矩，不成方圓。”法治的實(shí)現(xiàn)離不開改革的推動(dòng)、事業(yè)的發(fā)展，改革的深化、事業(yè)的發(fā)展也必然要求法治的保障。40多年來，我國(guó)立法工作、法治建設(shè)總體上是與改革開放事業(yè)同時(shí)起步、協(xié)調(diào)推進(jìn)的。當(dāng)發(fā)展遇到阻力、障礙，人們就呼喚改革開放，新事物新氣象不斷涌現(xiàn)；當(dāng)改革開放帶來的新趨勢(shì)新變化突破了既有的制度格局、思想觀念和行為方式，人們就呼喚法治建設(shè)，要求用法律制度鞏固和保障改革開放的新成果，確立新的行為規(guī)范和治理架構(gòu)。實(shí)踐證明，改革開放給當(dāng)代中國(guó)帶來了舉世矚目的歷史性巨變，同時(shí)法治建設(shè)亦取得了前所未有的歷史性成就和進(jìn)步。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略和全局高度，定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局并以前所未有的決心、舉措和力度推進(jìn)，全面依法治國(guó)總體格局基本形成，法治中國(guó)建設(shè)開創(chuàng)新局面。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革戰(zhàn)略部署；2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)改革和法治的高度自覺和遠(yuǎn)見卓識(shí)，充分反映了全國(guó)各族人民的共同愿望。
10年前，習(xí)近平總書記在談到改革和法治時(shí)曾指出：“黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別把全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)作為主題并作出決定，有其緊密的內(nèi)在邏輯，可以說是一個(gè)總體戰(zhàn)略部署在時(shí)間軸上的順序展開。”“黨的十八屆四中全會(huì)決定是黨的十八屆三中全會(huì)決定的姊妹篇，我們要切實(shí)抓好落實(shí)，讓全面深化改革、全面依法治國(guó)像兩個(gè)輪子，共同推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的事業(yè)滾滾向前。”黨的十八大以來，我們貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持改革和法治雙輪驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。在新的歷史起點(diǎn)上，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)同進(jìn)一步全面依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要保障作用。
2024年，新修訂的海洋環(huán)境保護(hù)法施行，進(jìn)一步強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、綜合治理，在海洋污染防治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、監(jiān)督管理執(zhí)法等方面明確一系列創(chuàng)新制度和務(wù)實(shí)舉措。圖為2024年7月21日，在廣東省汕頭市南澳縣深澳鎮(zhèn)，萬畝藍(lán)色“糧倉(cāng)”壯美如畫。 人民圖片 胡江濤/攝
進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，對(duì)立法工作提出了許多新課題新要求，需要通過深化立法領(lǐng)域改革作出新的回答。習(xí)近平總書記指出：“我們要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力?！秉h的二十屆三中全會(huì)《決定》部署的重要舉措和任務(wù)要求，許多涉及法律法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關(guān)授權(quán)、批準(zhǔn)、配套、清理等工作。新征程上，必須堅(jiān)持全面依法治國(guó)，在法治軌道上進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時(shí)把改革成果上升為法律制度。立法工作必須緊緊圍繞貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神來謀劃、來展開、來推進(jìn)，通過深化立法領(lǐng)域改革，從法律制度上推動(dòng)落實(shí)新的改革舉措和任務(wù)要求。
二、深化立法領(lǐng)域改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的重要原則
（一）堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，是堅(jiān)持全面依法治國(guó)、深化立法領(lǐng)域改革的根本保證。立法是國(guó)家重要政治活動(dòng)，政治屬性是立法工作、立法活動(dòng)的第一屬性。深化立法領(lǐng)域改革，必須旗幟鮮明講政治，切實(shí)提高政治站位，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，始終堅(jiān)持和保證黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握深化立法領(lǐng)域改革正確政治方向，從制度上法律上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效實(shí)施。
（二）堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面依法治國(guó)取得一系列重大成果，在思想理論上的集中體現(xiàn)就是形成了習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想深刻回答了新時(shí)代為什么實(shí)行全面依法治國(guó)、怎樣實(shí)行全面依法治國(guó)等一系列重大問題，是新形勢(shì)下堅(jiān)持全面依法治國(guó)、深化立法領(lǐng)域改革的根本遵循和行動(dòng)指南。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上對(duì)新時(shí)代全面依法治國(guó)理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果作出十一個(gè)方面的重要概括和闡述，即“十一個(gè)堅(jiān)持”，構(gòu)成了習(xí)近平法治思想的核心要義，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展。
圖為2023年8月6日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委黃島基層立法聯(lián)系點(diǎn)在山東省青島市黃島區(qū)靈山衛(wèi)街道星光島社區(qū)征求社區(qū)居民對(duì)《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十二）（草案）》的意見建議。 全國(guó)人大常委會(huì)法工委供圖
（三）堅(jiān)持人民在全面依法治國(guó)中的主體地位。我國(guó)社會(huì)主義制度保證了人民當(dāng)家作主的主體地位，也保證了人民在全面依法治國(guó)中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。新形勢(shì)下堅(jiān)持全面依法治國(guó)，深化立法領(lǐng)域改革，根本目的是依法保障人民權(quán)益，保證人民對(duì)美好生活的向往和追求。因此，必須堅(jiān)持立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，把體現(xiàn)人民利益、反映人民意愿、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到法治建設(shè)和改革工作全過程各方面，使法律法規(guī)充分體現(xiàn)人民意志。
（四）堅(jiān)持憲法的國(guó)家根本法地位。憲法集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望，是國(guó)家意志的最高表現(xiàn)形式，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。只有堅(jiān)持憲法的國(guó)家根本法地位，堅(jiān)決維護(hù)和貫徹憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神，才能保證國(guó)家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，才能保證在法治軌道上深化立法領(lǐng)域改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（五）堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一。改革和法治相輔相成、相伴相生。習(xí)近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)，分別就全面深化改革和全面依法治國(guó)作出戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)了新時(shí)代治國(guó)理政“破”和“立”的辯證統(tǒng)一。在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個(gè)輪子的含義，也是進(jìn)一步全面深化改革應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。新形勢(shì)下進(jìn)一步全面深化改革，深化立法領(lǐng)域改革，應(yīng)當(dāng)同進(jìn)一步全面依法治國(guó)緊密結(jié)合起來，重視運(yùn)用法治思維和法治方式，著力處理好改革和法治的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，發(fā)揮好法治的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。
三、深化立法領(lǐng)域改革的目標(biāo)任務(wù)要求
《決定》除了在相關(guān)部分中多處部署法治建設(shè)和立法工作外，第九部分集中對(duì)深化立法領(lǐng)域改革提出了任務(wù)要求，主要有以下幾個(gè)方面的重要內(nèi)容。
（一）完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。習(xí)近平總書記指出：“時(shí)代在進(jìn)步，實(shí)踐在發(fā)展，不斷對(duì)法律體系建設(shè)提出新需求，法律體系必須與時(shí)俱進(jìn)加以完善”；“全國(guó)人大及其常委會(huì)要完善憲法相關(guān)法律制度，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實(shí)施”。深化立法領(lǐng)域改革，必須把憲法這一國(guó)家根本法擺在突出位置，健全保證憲法全面實(shí)施制度體系，通過完備的法律保證憲法實(shí)施，不斷提高憲法實(shí)施水平，維護(hù)憲法權(quán)威。全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施。建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度，探索通過報(bào)告反映憲法實(shí)施情況和監(jiān)督憲法實(shí)施情況，包括與憲法實(shí)施有密切關(guān)系的法律法規(guī)制定和實(shí)施情況，與憲法實(shí)施有密切關(guān)系的事業(yè)發(fā)展情況和工作開展情況，合憲性審查工作和備案審查工作情況，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、不斷提高憲法實(shí)施水平的重點(diǎn)和工作建議等。完善合憲性審查、備案審查制度，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量。
（二）完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法工作，研究決定國(guó)家立法工作中的重大問題；有立法權(quán)地方的黨委按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。堅(jiān)持依規(guī)治黨，健全黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在確定立法項(xiàng)目、組織法律起草、重大問題協(xié)調(diào)、草案審議把關(guān)等方面的主導(dǎo)作用，健全全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭起草重要法律草案機(jī)制，更好發(fā)揮常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員、人大代表在立法工作中的作用。注重發(fā)揮政府在立法工作中的重要依托作用，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，做好有關(guān)法律草案、地方性法規(guī)草案的起草和提請(qǐng)審議工作，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定實(shí)施行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件。拓寬社會(huì)各方有序參與立法途徑和方式，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。
（三）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法。圍繞健全國(guó)家治理急需、滿足人民美好生活需要必備、維護(hù)國(guó)家安全所急的法律制度，加快涉及重大體制調(diào)整、重大制度改革、有關(guān)方面反映問題突出的法律修改，補(bǔ)齊法律制度短板弱項(xiàng)，推動(dòng)國(guó)家各方面制度更加完善。制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，堅(jiān)持一視同仁，堅(jiān)持致力于為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會(huì)的方針政策。制定金融法，建立健全金融領(lǐng)域綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律制度，系統(tǒng)推進(jìn)金融領(lǐng)域法治建設(shè)。完善監(jiān)督法及其實(shí)施機(jī)制，用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法，健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制，增強(qiáng)中華民族凝聚力。編纂生態(tài)環(huán)境法典，以法典化立法方式將新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實(shí)踐創(chuàng)新成果予以確立。修改監(jiān)察法，出臺(tái)反跨境腐敗法，構(gòu)筑一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐法律制度體系。加強(qiáng)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面立法，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)和碳達(dá)峰碳中和、人工智能、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域法律法規(guī)制度建設(shè)。統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境；注重運(yùn)用法治手段開展國(guó)際斗爭(zhēng)，豐富涉外法治工具箱，推動(dòng)我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)。
（四）統(tǒng)籌立改廢釋纂。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，積極推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律制度建設(shè)，根據(jù)實(shí)際情況運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋、編纂、決定等形式，在條件成熟的立法領(lǐng)域繼續(xù)開展法典編纂工作。發(fā)揮法律體系中不同層級(jí)立法作用，依照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、軍事法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、各類規(guī)范性文件等，及時(shí)修改、廢止不符合實(shí)際情況和發(fā)展要求的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳解讀工作，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，推動(dòng)法律體系科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威。發(fā)揮好地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性功能，因地制宜開展區(qū)域協(xié)同立法和“小快靈”、“小切口”立法，增強(qiáng)地方立法針對(duì)性和實(shí)效性。
（五）提高立法質(zhì)量。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量?！鄙罨⒎I(lǐng)域改革，必須抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律；民主立法的核心在于為了人民、依靠人民；依法立法的核心在于遵循立法權(quán)限、立法程序、立法形式，目標(biāo)是以良法促進(jìn)發(fā)展、保證善治，實(shí)現(xiàn)良法善治。健全吸納民意、匯聚民智工作機(jī)制，完善法律草案公開征求意見和調(diào)研論證機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)。健全備案審查制度和工作機(jī)制，對(duì)一切違反憲法法律和上位法的法規(guī)、司法解釋、規(guī)章和各類規(guī)范性文件，都必須依法依規(guī)予以糾正或者撤銷。針對(duì)法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不符合問題，及時(shí)組織開展法律法規(guī)和規(guī)范性文件清理。完善保證法律法規(guī)實(shí)施的配套規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作機(jī)制等，做好立法技術(shù)規(guī)范編制和應(yīng)用工作。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺(tái)。
