編者按 新中國成立70年來，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)歷了不平凡的偉大歷程，取得了舉世矚目的輝煌成就，“中國號”巨輪乘風破浪，向著民族復興的偉大目標穩(wěn)健前行。為充分展現(xiàn)中國特色社會主義制度所帶來的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)良好、人民幸福的巨大優(yōu)勢，中央網(wǎng)信辦與求是雜志社聯(lián)合組織策劃“中國穩(wěn)健前行”系列理論文章，邀請思想理論界專家學者進行深入闡述，今日在求是網(wǎng)推出第13篇，敬請關(guān)注。
內(nèi)容摘要：國家與國家之間的差異，不是體現(xiàn)在政府形式上，而是體現(xiàn)在治理能力上。而國家治理能力的關(guān)鍵是制度整合力，因此治理能力又與政治制度密不可分。民主集中制是理解中國政治的總鑰匙，也是理解“中國奇跡”的政治邏輯。民主集中制的制度和原則保證了中國的制度整合力，這與代議制民主所強化的認同政治以及所造成的政治裂痕，形成了鮮明的對比。在以人民為中心的政治秩序下，中國政治制度中出色的制度整合力和國家治理中優(yōu)秀的政策執(zhí)行力，相比較于國際上有些國家的代議制民主和低效治理，其優(yōu)勢已經(jīng)得到充分證明。
理解“中國奇跡”離不開經(jīng)濟的市場化改革，但這絕不是全部答案。說一個國家的強與弱、制度的好與壞、治理的良與劣，都是在國際比較意義上而言。
對一般老百姓來說，什么是政治？民生和安全就是最大的政治，能夠保障安居樂業(yè)的制度就是好政治。那么，中國政治的優(yōu)勢到底何在？或者說，到底如何認識實現(xiàn)了“中國奇跡”的內(nèi)在政治邏輯？
政治道路的差異：政黨制度
人類的政治秩序是由政治發(fā)展道路和政治制度所構(gòu)成。政治發(fā)展道路多種多樣，從政治秩序類比來看主要分為“資本秩序”和“民本秩序”。“資本秩序”和“民本秩序”的分叉點在于不同的政黨制度。
所謂“資本秩序”，就是資本權(quán)力主導的政治秩序。在現(xiàn)代國家建設中，市場化必然導致社會結(jié)構(gòu)的分化，有富人階層、中產(chǎn)階層和窮人階層；不但如此，現(xiàn)代國家建構(gòu)還是自我強化政治認同的過程，即“我是誰”，從而出現(xiàn)多種民族、多元文化上的自我確認。財富和政治認同都有相應的政治訴求，即通過相應的政黨組織來表達，這就必然是多黨制。基于社會分化和多元化而形成的多黨制，窮人有窮人的政黨，富人有富人的政黨，不同民族有不同民族主義的政黨，這在某種意義上就是一種“自發(fā)秩序”，或者說是資本主義的政治秩序。人類自發(fā)秩序的一種結(jié)果就是弱肉強食，多黨制通過代議制選舉而實現(xiàn)各階層、各次級共同體的利益，極容易導致寡頭政治。2014年，美國普林斯頓大學和西北大學的一項美國政治研究成果用扎實的數(shù)據(jù)說明，富人利益集團的訴求很容易變成法律和政策，而窮人階層的訴求則很難變成政策議程。美國前總統(tǒng)卡特在做節(jié)目時曾說“美國不再是一個民主國家”。例如美國槍支泛濫導致每年3萬左右的人死傷，因此每次民意調(diào)查絕大多數(shù)的人都主張控槍，但“民意”毫不管用，槍支依然泛濫。
模仿發(fā)達國家“資本秩序”的很多發(fā)展中國家，其政治秩序的建構(gòu)很容易滑向“強社會秩序”。國家只是眾多社會權(quán)力組織中的一個，國家權(quán)力因受制于各種“地頭蛇”諸如強勢部落首領(lǐng)、地主、商人集團、軍閥等而難以作為，國家能力根本組織不起來。在這樣的“強社會秩序”中再搞代議制民主，結(jié)果可想而知，選舉民主的結(jié)果只是強化了固有的社會結(jié)構(gòu)。因此，很多發(fā)展中國家，社會制度還停留在部落制或封建制。在這樣的社會結(jié)構(gòu)之中搞黨爭民主，絕不是西式民主理論鼓吹的自由民主，而是部落制民主或封建制民主。
所謂“民本秩序”，就是在社會主義條件下建立的以人民為中心、以民為本的政治秩序。在財富分層化和文化多元化的社會，各種群眾團體可以有不同渠道的政治訴求表達方式，但其根本利益的代表者只能是堅守以人民為中心的“代表型政黨”。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制度，就是“民本秩序”政治。這是一種新型的政黨制度，其首先解決了歷史上的中國的一盤散沙、國之不國的問題，并且在和“資本秩序”比較中顯示出了強大的制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制度，在政體上堅持民主集中制原則，在公共政策上奉行的是以人民為中心原則，是一種最能實現(xiàn)社會絕大多數(shù)人利益的人民民主。民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決人民要解決的問題的。在中國，通過民主協(xié)商解決各類問題，例如大規(guī)模地提升居民居住水平、脫貧攻堅工程、在落后地區(qū)搞大規(guī)?；A設施建設、對口建設計劃等等，這些都是實實在在的人民民主。
“資本秩序”在許多國家產(chǎn)生系列問題，而中國所走的“民本秩序”保障了以人民為中心的政治理念，避免了“資本秩序”諸多弊端。
政治制度的差異：制度整合力
比較政治學研究的一個重要發(fā)現(xiàn)是，國家與國家之間的差異，不是體現(xiàn)在政府形式上，而是體現(xiàn)在治理能力上。而國家治理能力的關(guān)鍵是制度整合力，因此治理能力又與政治制度密不可分。
現(xiàn)代國家與古希臘城邦式國家相比，不但在規(guī)模上有質(zhì)的差別，比如中央與地方關(guān)系的出現(xiàn)；而且在國家的最主要要素即人口方面也有質(zhì)的差別，比如同質(zhì)化民族變?yōu)楫愘|(zhì)化，民族關(guān)系成為政治權(quán)力的重大挑戰(zhàn)。另外，在權(quán)力維度上更是古代社會未曾有過的多元化和復雜化，比如從單純的一個層次的政治演變?yōu)閲遥鐣P(guān)系、中央－地方關(guān)系、政治－經(jīng)濟關(guān)系以及行政－立法－司法關(guān)系。如此這般，如何把多層次、多維度的專業(yè)化制度有效地組織起來，是對國家能力或治理能力的嚴峻挑戰(zhàn)。
制度整合力的核心就是政體，政體是把一個國家組織起來的根本性制度。目前世界上典型的政體有兩種，一種是代議制民主，一種是民主集中制為主要原則的人民代表大會制度。在歷史上，以政黨競爭為象征的代議制民主有成功的案例，但其成功的前提是社會的同質(zhì)化條件，即共同的國家認同和政治信念。也有導致政治問題越來越多的失敗案例，比如30年代的德國、很多發(fā)展中國家，根本原因就是缺乏同質(zhì)化社會條件或者同質(zhì)化條件正在流失而導致政治分裂加劇。
總體上說，代議制民主是需要條件的，二戰(zhàn)之后新興國家150多個，沒有哪個后發(fā)國家因為實行了代議制民主而走向發(fā)達序列。因為非西方國家面臨的首要任務是如何把國家組織起來，以黨爭為核心的代議制民主，往往令后發(fā)國家落后的社會制度更加固化。
和很多發(fā)展中國家一樣，經(jīng)歷西方?jīng)_擊而出現(xiàn)總體性危機的中國，首先面對的是如何把中國再組織起來的問題。從晚清到民國，許多黨派、許多知識分子提供了種類繁多的國家建設方案，最終有效地把破碎的國家重新組織起來的是中國共產(chǎn)黨的民主集中制。由“民主基礎上的集中，集中指導下的民主”所構(gòu)成的民主集中制，既是中國歷史內(nèi)生性演化的產(chǎn)物，也是把黨和國家領(lǐng)導體制有效地組織起來的政治邏輯。民主集中制既能充分反映廣大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既能保證國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)又有利于集中力量辦大事，實現(xiàn)廣泛參與和集中領(lǐng)導的統(tǒng)一、社會進步和國家穩(wěn)定的統(tǒng)一、充滿活力和富有效率的統(tǒng)一。這種從歷史中而來、在現(xiàn)實中管用的制度，正是中國成功的法寶，其在國家治理的國際比較中優(yōu)勢凸顯。民主集中制原則從革命時期的1.0版，到建設時期的2.0版，再到改革開放時期的3.0版，民主與集中之間不斷走向平衡，不斷完善，已經(jīng)成為中國國家治理模式的核心要素。
民主集中制不但是理解中國黨政關(guān)系的根本制度，也是理解各種權(quán)力關(guān)系的關(guān)鍵。在我國，人民代表大會與“一府一委兩院”（政府、監(jiān)察委、法院、檢察院）之間的關(guān)系，中央與地方關(guān)系，都是按照民主集中制原則運行的。在憲法規(guī)定之外的事實性權(quán)力關(guān)系中，比如政府與市場的關(guān)系，是國家導航的市場經(jīng)濟與經(jīng)濟發(fā)展，政府和市場的作用相得益彰，是一種事實性民主集中制制度。在國家與社會關(guān)系中，社會中間組織的設立既有自由的登記制，又有分類控制，比如政治類、法律類、宗教類和民族類的社團需要審批成立，也體現(xiàn)了民主集中制原則。政權(quán)組織形式的民主集中制原則，也體現(xiàn)在政治過程之中，那就是“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，各級黨委在從群眾中汲取智慧和意見之后進行決策。民主集中制是理解中國政治的總鑰匙，也是理解“中國奇跡”的政治邏輯。民主集中制的制度和原則保證了中國的制度整合力，這與代議制民主所強化的認同政治以及所造成的的政治裂痕，形成了鮮明的對比。
成也政治制度，敗也政治制度。兩大制度類型的不同作用告訴我們，“只有扎根本國土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才最可靠、也最管用”，“不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”，“照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉?！蓖瑫r，這種不同作用還提示我們需重視政治制度的“決定性作用”。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年的講話中指出：“一個國家的政治制度決定于這個國家的經(jīng)濟社會基礎，同時又反作用于這個國家的經(jīng)濟社會基礎，乃至于起到?jīng)Q定性作用。”這個論斷指出了國家權(quán)力的原理。如果把一個國家比作由若干同心圓構(gòu)成，從核心到外圍依次是政治制度圓、經(jīng)濟制度圓、社會制度圓和歷史文化圓，其中最核心的政治制度要素固然要適應作為環(huán)境性要素的經(jīng)濟、社會和歷史文化，但是最核心的力量怎么可能總是被決定而不起主導作用呢？美國的經(jīng)濟社會制度歷經(jīng)奴隸制的農(nóng)業(yè)資本主義、市場經(jīng)濟的工業(yè)資本主義和信息時代的金融資本主義，其政治制度始終沒有發(fā)生重大變化。相反，那些動輒折騰政治制度的改革卻會迅速搞垮一個國家。這就是大歷史所告訴我們的政治制度的決定性作用。
國家治理的差異：政策執(zhí)行力
觀察國家治理能力最直觀指標是看一個國家的中央政府是否有決策的權(quán)威、是否有將政策變得可執(zhí)行的權(quán)威，以及政策執(zhí)行者是否有能力去執(zhí)行權(quán)威的決策。因此，權(quán)威的政策執(zhí)行過程事實上包括兩個部分：中央權(quán)威和有能力的公務員隊伍。
權(quán)威是制度整合力的一種具體體現(xiàn)。現(xiàn)代民主政治講的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理論中的關(guān)鍵要素就是權(quán)威。沒有權(quán)威，一個國家便不可能正常運轉(zhuǎn)；相較于古代社會，復雜性現(xiàn)代社會更需要權(quán)威，有了權(quán)威，政府、國家才能正常存續(xù)。“民治”是農(nóng)業(yè)社會的神話，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了讓人又恨又愛的權(quán)威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的權(quán)威性。權(quán)威性直接表現(xiàn)在領(lǐng)導人的決策力上。
權(quán)威的決策都能得到執(zhí)行嗎？答案是不樂觀的。很多國家并非沒有戰(zhàn)略目標，但就是得不到執(zhí)行。在很多發(fā)展中國家，國家建設中的一項普遍的制度短板就是從中央到地方都缺少訓練有素的、懷有職業(yè)精神的公務員隊伍。發(fā)展中國家在所謂的“民主化”轉(zhuǎn)型之后，民主政治似乎很發(fā)達，但行政能力卻很落后。民主是用來產(chǎn)生權(quán)力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去執(zhí)行。關(guān)鍵在于，發(fā)展中國家的行政體制建制晚于民主制度，而民主選舉進一步強化了既有古老的社會結(jié)構(gòu)，未經(jīng)改造的社會勢力在選舉中通過恩主庇護政治而變得更加強大，結(jié)果便是脆弱的執(zhí)行機構(gòu)面對著強大的民意機構(gòu)和社會勢力的雙重壓力。這就是結(jié)構(gòu)性的執(zhí)行能力危機。
與上述情況形成對比，中國最早發(fā)明了將國家組織起來的官僚制，比如先秦就開始有的郡縣制、軍功制、選拔制和官僚制以及管仲管理國家的政治經(jīng)濟學，可以說，組織國家和管理國家的能力幾乎是與生俱來的。這種體制和能力后來被賦予民本思想，形成了以“厚生”為本的政府主導的管理體制，歷經(jīng)兩千多年而不曾中斷，形成了一種強大的文明基因。中國共產(chǎn)黨將這種以民為本的管理體制植入“為人民服務”的群眾路線，使得民本思想有了落地的制度機制，從而為新型的公務員隊伍注入了全面責任的政府管理思想，使得有著古老文明基因的中國政府完全不同于西方科層制所謂的“非人格化”特征。可以說，中國公務員隊伍的素質(zhì)與能力在世界上堪輿任何國家的公務員媲美。
從這個角度看政策執(zhí)行力，我們才能理解“中國奇跡”中看不見的精神文化要素的作用，而這些并不是經(jīng)濟學的“理性人”假設所能理解的。忽視了各級公務員的本著民本思想的工作乃至忘我奉獻，就不能真正理解新中國成立70年來的巨大成就。
當然，中國人不能因此而妄自尊大，畢竟我們還有一些體制上的弊端需要在固本革新中去克服；但中國人更不能妄自菲薄，對自身的制度優(yōu)勢、政治優(yōu)勢不自信，而幻想一個迥異于自己文明基因的“飛來峰”。以為“飛來峰”上有花果山，其實到處是懸崖峭壁。國家治理最忌諱的是逐夢烏托邦，最實際、最有效的途徑是在現(xiàn)實中解決不斷產(chǎn)生的難題。相較于有些國家的“治理赤字”，在以人民為中心的政治秩序下，中國表現(xiàn)出色的制度整合力和國家治理中優(yōu)秀的政策執(zhí)行力，將讓世人持續(xù)見證中國的政治穩(wěn)定和制度優(yōu)勢。
（作者 楊光斌 中國人民大學政治學特聘教授、國際關(guān)系學院院長）
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